België 6 maanden voorzitter van de Europese Unie: boost of barst voor ons imago? 

Vanaf 1 juli zit België  zes maanden lang de Europese Raad van Ministers voor. Wie werkt er allemaal rond dat voorzitterschap, voor en achter de schermen? Hypothekeert de instabiele Belgische politiek onze slaagkansen?  En kan ons land economisch munt slaan uit dat half jaar aan de top van het Europese politieke firmament?

Conclusie 1: Politieke versnippering verwatert de Belgische standpunten

U mag redelijk gerust zijn: een zoveelste moeizame Belgische regeringsvorming na 13 juni hoeft niet meteen in een belabberd tijdelijk voorzitterschap van de Europese Raad te resulteren. Peter Bursens, verbonden aan de onderzoeksgroep Europese en Internationale Politiek aan de Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen van de Universiteit Antwerpen: “België neemt die rol al voor de twaalfde keer waar, de laatste keer in de tweede helft van 2001. Veel belangrijker dan het interne politieke klimaat in ons land of het budget is de ervaring met het organiseren van dergelijke evenementen. De voorbereiding en uitvoering zit grotendeels bij ons uitstekende ambtenaren- en diplomatiek korps. Zelfs zonder regering weten die hoe ze de zaken moeten aanpakken.”

België startte de voorbereidingen van dit Europese voorzitterschap al in juli 2008. Een belangrijke rol is weggelegd voor de Directie-Generaal Europese Zaken en Coördinatie van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken en de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de EU. De coördinatie is net als in 2001 in handen van de Kanselarij van de Eerste Minister en de kabinetten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris voor Europese Zaken. Een ‘task force’ informeerde in een eerste fase het brede publiek en het middenveld, nodigde hen uit om deel te nemen aan het voorbereidingsproces. Een ‘follow-up’ groep werkt aansluitend een programmavoorstel uit, een definitief programma zou er medio volgende week moeten zijn. Er is wel één groot verschil met de editie van 2001. België organiseert samen met voorganger Spanje en opvolger Hongarije het allereerste trio-voorzitterschap, een beslissing van het Verdrag van Lissabon (van 1 december vorig jaar) om een duidelijke rode draad te weven doorheen die 18 maanden. Die politieke driehoeksrelatie vergemakkelijkt de zaken volgens Olivier Chastel, als Staatssecretaris voor Europese Zaken één van de spilfiguren. “We zijn veel vroeger dan voorheen met het programma gestart, in december vorig jaar is de rode draad voor de drie programma’s goedgekeurd in de Europese Raad.”

Ingewikkelde staatsstructuur nefast

Wat omvat zo’n roterend voorzitterschap van de Europese Raad in de feiten? De Raad is het belangrijkste besluitvormingsorgaan binnen de Europese Unie. In dat orgaan wordt elke Europese lidstaat vertegenwoordigd door één minister. Het platform bij uitstek om de nationale belangen te verdedigen. België zal enerzijds de formele en informele vergaderingen organiseren en leiden, zowel van de Raad van de EU als van alle organen die het voorbereidende werk leveren. Tegelijk moet ons land oplossingen en compromissen zoeken, zowel tussen de lidstaten als met de andere instellingen van de Europese Unie (de Commissie en het Parlement). Afhankelijk van het onderwerp komt de Raad in verschillende formaties bijeen. Zo zullen de Ministers van Financiën bijeenkomen in de Raad ECOFIN om economische en financiële dossiers te behandelen. Elke Raadsformatie (leefmilieu, justitie en binnenlandse zaken, ...) wordt voorgezeten door de bevoegde Belgische minister (federaal of van de gemeenschappen en de gewesten). Minstens even belangrijk als de ministeriële Raadsbijeenkomsten zijn de lange onderhandelingen die eraan vooraf gaan. Voor elk punt op de ministeriële agenda onderhandelen experten dagenlang. Twee nieuwe functies uitgetekend door het Verdrag van Lissabon zorgen voor stabiliteit. De Hoge Vertegenwoordiger Catherine Ashton leidt de Raadsformatie Buitenlandse Zaken. De permanente functie van Herman Van Rompuy als president van de Europese Raad maakt de rol van de Belgische eerste minister als roterend voorzitter van de Raadsformatie Algemene Zaken overbodig.

Kleinere lidstaten zoals België krijgen doorgaans een uitstekend rapport als tijdelijk voorzitter van de EU. Ze scoren daarentegen een pak minder op het verdedigen van hun eigen belangen. Peter Bursens:  “Kleine landen gelden als betere voorzitters omdat ze makkelijker hun eigen belangen naar het achterplan verschuiven.” Grotere lidstaten als Duitsland verdedigen zonder gêne hun eigen economische belangen, wij doen dat minder. “Ten tijde van het laatste Duitse voorzitterschap (tweede helft 2007) was er discussie op Europees niveau om de CO2-normen voor personenwagens te verstrengen. De Duitsers hebben dat dossier zes maanden in de koelkast gestopt, omdat het hun eigen autobouwers zou schaden.”

Ook de ingewikkelde staatsstructuur maakt dat België zich slechter verkoopt dan pakweg Frankrijk, Nederland of Zweden. Bursens: “Unitaire, homogene landen als Frankrijk, Zweden en Duitsland kunnen hun belangen veel makkelijker identificeren. Daardoor kunnen ze ze beter verkopen en verdedigen. In België is niet eens iedereen ervan overtuigd dat er zoiets bestaat als een algemeen Belgisch belang.  Het grote probleem is de versnippering van bevoegdheden en middelen. Soms wordt er gezegd dat België zich zo graag profileert op internationale fora omdat we intern geen beslissingen kunnen nemen. Er is het gevecht om de locaties voor de verschillende bijeenkomsten, over wie welke Raad mag voorzitten. Daar verliest men veel tijd en energie mee. Neem het bepalen van onze eigen prioriteiten inzake leefmilieu. Eerst moeten de drie gewesten en de federale overheid rond de tafel zitten. Op die manier eindig je meestal met een verwaterd compromis.” Olivier Chastel, de federale Staatssecretaris voor Europese Zaken, beaamt: “Tijdens het Franse voorzitterschap in 2008 had één partij de meerderheid, die van president Sarkozy. Dat werkt uiteraard makkelijker.” Mike Beke, onderzoeker bij het Centre for European Policy Studies (CEPS): “Ondanks de moeizame staatsstructuur van België kan diezelfde staatsstructuur in tijden van federale regeringsvorming na 13 juni voor continuïteit zorgen in de Europese Raad. Precies omdat de gewest- en gemeenschapsregeringen gewoon verder functioneren.”

Boekhouder spelen

België identificeerde begin dit jaar alvast zes grote inhoudelijke werven als tijdelijk voorzitter van de EU. Zoals daar zijn: wetgeving implementeren rond de strategie 2020 (inzake financiële regulering), voorbereiding van het Europese klimaatstandpunt voor de volgende conferentie in het Mexicaanse Cancun, of nog het vervolg van het Stockholm-programma dat het Zweedse voorzitterschap in gang heeft gezet (rond de harmonisatie van het beleid in asiel en immigratie van de 27 lidstaten). De ruimte om eigen Belgische accenten te leggen in de agenda van het Europese voorzitterschap is desalniettemin beperkt volgens Mike Beke, onderzoeker bij CEPS. “95% van de thema’s valt onder de zogenaamde ‘rollende agenda’, erfenissen van je voorgangers waar je op verder moet borduren. Er zijn heel wat wetsvoorstellen die voor een tweede lezing naar de Europese Raad komen, daar kan je bijvoorbeeld niet om heen.” Er wordt van een voorzitter met andere woorden niet echt verwacht dat die met een hoop nieuwe zaken komt aandraven. Onverwachte gebeurtenissen gooien ook al eens roet in het eten. Peter Bursens: “Het vorige Belgische voorzitterschap dateert van de tweede helft van 2001. In de nasleep van 9/11 ging toen vrijwel alle aandacht naar het coördineren van veiligheidsmaatregelen. Nu zou er wel eens heel wat aandacht naar de financiële perikelen in Europa en de zwakke euro kunnen gaan. Dan vervallen uw prioriteiten als voorzitter meteen. Eigenlijk speel je als land zes maanden lang boekhouder. Je moet vooral zorgen dat je de boel goed overdraagt, zonder al te grote ongelukken.”

Conclusie 2: economische diplomatie is ondermaats in ons land

Nagenoeg alle Europawatchers zijn het erover eens: je kan onmogelijk meten wat een  tijdelijk voorzitterschap betekent voor de economie van het land in kwestie. Mike Beke,  van CEPS, ziet wel kansen. “Zo’n prestigieuze functie kan je imago opkrikken, wat op termijn investeringen kan opleveren.” Bij het Verbond van Belgische Ondernemingen begrijpen ze dat al langer. De turbo is er al anderhalf jaar geleden aangezet. Het is immers een traditie dat de werkgeversorganisatie van het voorzittende land ‘Business Summits’ organiseert. “We starten met een European Business Summit op 30 juni en 1 juli. Het totale budget van meer dan 1,5 miljoen euro wordt nagenoeg volledig bekostigd door sponsors waaronder Hitachi, Anheuser-Busch InBev, BNP Paribas Fortis en Electrabel. 2500 bedrijfsleiders en topkaderleden geven present, net als lobbyisten die in Brussel werken. Elf Eurocommissarissen nemen er het woord alsook belangrijke zakenmensen zoals ABInBev-topman Carlos Brito. In het najaar volgen nog drie ‘summits’. Je krijgt daarvoor geen Europese subsidies. Het totale budget voor die drie toppen schat ik op 500.000 euro. De eerste, de grootste, het Asia Europe Business Forum (met 44 Europese en Aziatische landen), legt voornamelijk de klemtoon op duurzame financiën. Nadien volgen nog bilaterale toppen met China en India.”

Niet toevallig steken topbedrijfsleiders de koppen bij elkaar aan de vooravond van een officiële Europese top. Het handelsbeleid proberen beïnvloeden, daar draait het om. Bedrijfscontracten afsluiten is niet de eerste bekommernis. Thomaes: “De discussies met de Indiërs gaan bijvoorbeeld heel vaak over markttoegang: wanneer zetten ze hun distributiesector open voor Europese supermarkten als Delhaize? Namaak in de farmaceutische sector is een ander heikel onderwerp. De Indiërs hebben dan weer vragen rond het Europese landbouwbeleid. Meer positieve onderwerpen zijn bijvoorbeeld gemeenschappelijke standaarden. In november vorig jaar sloten de VS en China een akkoord over de standaardisatie in de productie van elektrische wagens. Europa kan niet achterblijven, daarom zetten we standaardisatie in de groene technologie ook op de agenda.” In de marge werkt het VBO samen met de drie regionale exportorganisaties in België om bijvoorbeeld Aziatische bedrijfsleiders onze bedrijven te laten bezoeken. Geen overbodige luxe. Een studie van IBM berichtte onlangs nog hoe buitenlandse investeerders België steeds meer links laten liggen. Dreigen die de Belgische ‘Business Summits’ dan niet links te laten liggen? Thomaes relativeert: “Die Business Summits zijn Europese initiatieven. Plus, Brussel als politieke hoofdstad van de EU is echt een serieuze troef. Die buitenlandse topbedrijfsleiders hebben meteen ook toegang tot die Europese beleidsmakers.”

Jonathan Holslag, onderzoeker aan en mede-oprichter van het Brussels Institute of Contemporary China Studies (BICCS), verbonden aan de Vrije Universiteit Brussel, toont zich erg scherp. “Het heeft geen zin honderdduizenden euro’s uit te trekken voor Business Summits als de verschillende bestuursniveaus in ons land het niet eens raken over de investeringspolitiek, de manier waarop België in de markt gezet wordt ten opzichte van buitenlandse investeerders. Eerder dan de concurrentie met buurlanden als Nederland, Frankrijk of Duitsland aan te gaan, zien we steeds meer een interne wedloop voor buitenlandse investeringen tussen het Vlaamse en het Waalse Gewest, dat het trouwens opmerkelijk beter doet de laatste tijd. Het Brusselse Gewest, toch één van onze grootste internationale troeven, heeft geen financiële middelen om een assertief buitenlands investeringsbeleid te voeren. Je mag niet vergeten dat Brussel één van de belangrijkste Vlaamse werkgevers is. Het is een groot drama dat we onze poort naar de internationale eonomie zo laten verloederen.” Nederland, bijvoorbeeld, doet het veel beter. Holslag: “Nederland promoot haar steden heel goed in het buitenland. Rotterdam met de niches industrie en logistiek, of Amsterdam met cultuur en diensten, hebben hun eigen economische vertegenwoordigers in buitenlandse ambassades van Nederland. Samen met het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken zetten ze vele vertegenwoordigers in om grote buitenlandse concerns naar hun stad te halen. Die concerns maken ze dan weer warm om een nieuwe lichting bedrijven uit hun land naar Nederland te halen. Zo krijg je een sneeuwbaleffect.”

Nog volgens Jonathan Holslag hebben de verschillende Belgische bestuursniveaus vrij vlot overleg gepleegd over de speerpunten tijdens dit voorzitterschap. Maar omdat elk bestuursniveau andere wensen heeft, dreigt door die verspreide slagorde de concrete invulling op een sisser uit te draaien. Holslag: “Neem bijvoorbeeld een thema als innovatie, en onderzoek en ontwikkeling. Je hebt federaal de kabinetten Economie en Buitenlandse Zaken, en dan nog eens de verschillende kabinetten op gewestniveau. Tien in totaal. Eigenlijk zouden die nu allemaal rond te tafel moeten zitten, om te kijken welke buitenlandse bedrijven uit welke landen ze willen uitnodigen. Hoe ze het merk België willen verkopen aan het buitenland. En aan welke Belgische bedrijven ze die buitenlandse ondernemingen willen koppelen. Maar dat gebeurt amper.”

Onze kmo’s meer internationaal verkopen

Volgens Ferdi De Ville, wetenschappelijk medewerker bij het Steunpunt Buitenlands Beleid, slagen we er vandaag nog onvoldoende in om een echte langetermijnstrategie uit te tekenen en onze economische belangen binnen Europa te verdedigen. “Dat heeft veel te maken met onze complexe bevoegdheidsverdeling in economische diplomatie.” David Criekemans, specialist buitenlands beleid aan de Universiteit Antwerpen, zit op dezelfde golflengte. “Er bestaat geen orgaan dat de verschillende noden en visies op langere termijn coördineert. Ik pleit voor duidelijker samenwerkingsakkoorden tussen de gewesten, zodat we die handicap op internationaal vlak kunnen uitvlakken.”

Ferdi De Ville ziet vooral uitdagingen voor onze kmo’s. “Amper 8 procent van die kmo’s is internationaal actief. Binnen die categorie is dan nog maar één op drie ook buiten de EU aan de slag. Net omdat het hier om kmo’s gaat, lijkt het me geen slecht idee om de eerste stappen richting internationalisering te laten gebeuren onder begeleiding van instellingen die heel dicht bij die bedrijven staan en die hun sterktes en zwaktes goed kunnen inschatten. Dan belanden we in Vlaanderen automatisch bij de VOKA’s en het FIT (Flanders Investement and Trade, nvdr).” De Ville pleit tegelijk voor realisme. “In buurlanden lijkt ‘Vlaanderen’ me als merk wel sterk genoeg, in pakweg Azië of Amerika kan het interessanter zijn om onze bedrijven onder de Belgische of Brusselse vlag te verkopen.” Jonathan Holslag: “Zelfs als België na de verkiezingen meer confederaal wordt, zou men de bevoegdheden best omkeren. En gewesten inschakelen in een federale economische diplomatie, eerder dan omgekeerd. Dat is niet alleen een kwestie van visibiliteit, maar van efficiëntie. De budgetten worden steeds schaarser, we kunnen ons de traditionele versnippering echt niet langer veroorloven.”

Een andere belangrijke uitdaging - tot slot - voor onze economische diplomatie: innovatie. De Ville: “Zowat 75 procent van onze export gaat naar het oude Europa, en dus niet naar de echte groeilanden waar de economie veel sneller groeit. Bovendien voeren we ook te weinig producten uit met een hoge toegevoegde waarde, die doorgaans dan nog eens meer gegeerd zijn in die groeilanden. We moeten ons intern economisch innovatiebeleid dus heel dringend afstemmen op onze economische diplomatie, en omgekeerd.” De Ville besluit met een hoopgevende noot. “En laat innovatie nu ook een gewestbevoegdheid zijn. Dat moet dus lukken.”

Zorgt EU-voorzitterschap ook voor extra jobs?

De voorbereiding van de Belgische standpunten op de verschillende ministerraden vereist heel wat werk achter de schermen bij de administraties op federaal, gewestelijk of gemeenschapsniveau. Sinds begin vorig jaar zijn er bijvoorbeeld tientallen tijdelijke krachten aangeworven bij Buitenlandse Zaken. Olivier Chastel: “We hebben mensen gerekruteerd die het werk van het Europees Parlement hebben opgevolgd, om de voorbereidingen van onze ministers op de werkwijze van dat Parlement te kunnen afstemmen.” Op Vlaams niveau zijn er tijdelijk een 70-tal mensen aangeworven. De Vlaamse regering heeft uitdrukkelijk gevraagd dat al die contracten aflopen na 2010, ook in het licht van de huidige besparingen. Vier Vlaamse ministers zitten een Raadsvergadering voor (te weten landbouw en visserij, leefmilieu, jeugd en onderwijs, en sport). Vooral in die administraties zijn er mensen bij gekomen. Die ‘back office’ bereidt enerzijds dossiers voor en volgt ze op. Anderzijds organiseren ze heel wat informele vergaderingen.

Tekst: Nico Schoofs en Filip Michiels

Verschenen in Vacature Magazine van 12 juni 2010.